Bitácora del Territorio

Convenio 169: una necesaria evolución frente a nuevas realidades

Si bien dicho Convenio no indica de manera explícita que su objetivo sea la protección de los pueblos originarios ante el proceso de globalización, su adopción se produjo precisamente durante un periodo de importantes transformaciones sociales y económicas a nivel mundial. En ese escenario, el Convenio buscó garantizar los derechos de los pueblos indígenas y tribales, respetando su identidad, cultura, instituciones y formas de vida, así como su participación en las decisiones que pudieran afectarlos.

Sin embargo, si bien este tratado ha sido altamente beneficioso para el trato y entendimiento entre las partes, con el paso de los años viene presentando limitaciones frente a nuevas realidades, debido a que el marco social y económico ha variado considerablemente desde su publicación hasta la actualidad. Entre los principales factores se encuentran el acceso progresivo de las poblaciones a tecnologías de la información, educación especializada, servicios públicos, entre otros.

De este modo, el presente artículo realiza algunas observaciones al Convenio 169 en torno a dichos cambios sociales y propone alternativas para lograr una evolución adaptada a los tiempos actuales, de manera que se convierta, a mi modo de ver, en un instrumento que, más allá de lograr la protección de los pueblos, permita que dicha protección responda también a las nuevas realidades y dinámicas que estos enfrentan en un mundo cada vez más interconectado.

1. Nuevas realidades, nuevas vulnerabilidades

El contexto temporal en el que nació el Convenio 169 conllevaba la existencia de muchos pueblos indígenas altamente vulnerables en relación a su estado de aislamiento de las zonas urbanas, ya sea por la falta de vías que las conecten, así como por su poco acceso a la información, tecnologías, medios de comunicación, servicios básicos como la electricidad y oportunidades de educación técnica y/o superior. Sin embargo, pasadas más de tres décadas, dicho panorama ha cambiado considerablemente en cuanto al acceso a dichas condiciones y servicios por parte de las poblaciones, sin desconocer que este crecimiento ha sido bastante dispar y, en algunos casos, nulo.

Estos cambios pueden observarse en diversos aspectos. En materia territorial, la CEPAL señalaba ya en 2009 que cerca del 40 % de la población indígena de Latinoamérica residía en ciudades, porcentaje que posteriormente superaría el 50 %, evidenciando un proceso progresivo de urbanización. A ello se suma un mayor acceso a las tecnologías de la información; en el Perú, por ejemplo, el INEI registró que en 2020 el 42,6 % de los hombres y 30,1 % de las mujeres indígenas utilizaban Internet. De igual manera, la ampliación de la conectividad vial ha permitido reducir progresivamente el aislamiento de determinadas poblaciones y facilitar su acceso a mercados, educación, salud y otros servicios. Se reitera que estos cambios no significan que las condiciones de vulnerabilidad hayan desaparecido, pero sí evidencian una realidad mucho más diversa y conectada que aquella existente cuando se adoptó el Convenio 169 en 1989 (CEPAL, 2009; INEI, 2022).

En mi experiencia como parte de mesas de diálogo para la resolución de conflictos, he presenciado una recurrente apelación al Convenio por parte de dirigentes comunales. En algunas de estas ocasiones, dicho elemento de protección ofrecía una defensa teórica basada en condiciones de vulnerabilidad que no necesariamente respondían en su totalidad a la realidad actual de las poblaciones involucradas. Es decir, se recurría a una situación de vulnerabilidad general sin contextualizar las condiciones particulares existentes al momento del diálogo. Desde mi perspectiva, en situaciones como estas, el Convenio 169 puede terminar dificultando el entendimiento entre las partes, ya que, al no existir una evolución de su contenido frente a nuevas realidades, las interpretaciones acerca de lo que protege y defiende pueden variar.

Ante ello, desde mi perspectiva, el Convenio 169 debería establecer categorías generales de vulnerabilidad, determinadas a partir de aspectos como el acceso a servicios básicos, educación, tecnologías de información, condiciones económicas, conectividad territorial, acceso a información y grado de aislamiento, entre otros. Estas categorías podrían ser actualizadas periódicamente de acuerdo con los cambios sociales y económicos que experimenten las poblaciones y permitirían establecer medidas de protección acordes con las distintas realidades existentes. Ello no significaría establecer diferentes derechos según la categoría asignada, sino adecuar la forma e intensidad de las medidas de protección necesarias para garantizar dichos derechos, facilitando además un marco más objetivo para el diálogo entre las partes.

2. De la protección hacia una mayor corresponsabilidad

El Convenio 169 busca la protección integral de los pueblos indígenas y tribales, ya que busca que su medio ambiente territorial, cultura, sistemas de justicia, medios económicos, etc. prevalezcan bajo cualquier circunstancia, lo cual incluye el contacto con agentes externos tanto públicos y privados. Ante ello, sus artículos se centran, en su gran mayoría, a centrar un modo de actuar de dichos agentes que vaya en concordancia con la protección ofrecida por el Convenio y se garantice la sostenibilidad del entorno.

Sin embargo, ¿qué sucede cuando el agente de cambio e impacto negativo surge desde dentro? Desde mi experiencia, relacionándome con diversos pueblos originarios a nivel nacional, he logrado constatar que determinados actores internos también pueden generar impactos negativos a aspectos básicos de la sostenibilidad de los pueblos, lo cual se puede observar en la explotación de los recursos y el impacto negativo al medio ambiente, entre otros.

Un ejemplo de esta realidad puede observarse en algunas comunidades nativas de Madre de Dios, donde la actividad minera también es desarrollada por los propios pobladores. En la Comunidad Nativa Barranco Chico, del pueblo Harakbut, documentos oficiales señalan que sus habitantes incorporaron progresivamente conocimientos y tecnologías mineras, llegando a desarrollar operaciones y campamentos artesanales propios, convirtiéndose la extracción de oro en una actividad importante para las familias de la comunidad. Una situación similar se presenta en la Comunidad Nativa Tres Islas, donde existen derechos mineros pertenecientes tanto a la propia comunidad como a comuneros de manera individual. Estos casos evidencian que los impactos sobre los recursos naturales de los territorios indígenas no necesariamente provienen únicamente de actores externos, sino que también pueden originarse a partir de actividades desarrolladas desde las propias poblaciones (MINAM, 2021; Plan de Vida de la Comunidad Nativa Barranco Chico; CIES, 2016).

Actividades como la minería informal deterioran el medio ambiente y reducen la capacidad de aprovechamiento de producción de recursos renovables y no renovables, sumado a que actividades como las mencionadas arrastran otras de corte ilícito como la trata de personas y el comercio informal.

Ante este contexto actual, el Convenio 169 queda insuficiente en el objetivo de la protección integral de los pueblos, ya que el mismo se encuentra principalmente orientado a establecer mecanismos de protección frente al accionar de agentes externos, sean estos públicos o privados, sin desarrollar con la misma profundidad la responsabilidad de los propios actores internos cuando sus actividades generan impactos sobre los elementos culturales, ambientales y de sostenibilidad de los pueblos. De este modo, se presenta otro argumento relevante para sugerir la actualización del Convenio, de manera que la protección ofrecida incorpore también un principio de corresponsabilidad frente al accionar tanto de agentes externos como internos.

3. Derechos colectivos frente a derechos individuales

La protección de los pueblos indígenas ofrecida por los artículos del Convenio 169 se respalda, en gran medida, desde la garantía de respetar la autonomía de los pueblos en sus diversas dinámicas sociales y de convivencia. Todo ello, planteado desde la unidad colectiva de cada pueblo.

Sin embargo, el mayor acceso a la información ha generado que muchos miembros de estos pueblos empiecen a tomar perspectivas distintas en lo que respecta al rumbo a tomar en las diversas aristas de desarrollo; ante lo cual, se presentan ideas diversas que pueden enriquecer las decisiones de progreso y bienestar o que cuestionen pautas de convivencia establecidas.

A esto se suma que, en tiempos actuales, en todo el mundo, diversos grupos minoritarios y/o relegados por temas culturales han tomado mayor notoriedad en lo que respecta al ejercicio de sus derechos.

Dada esta coyuntura, un tratado que percibe la protección de los pueblos principalmente desde su dimensión colectiva puede quedar limitado para garantizar el bienestar que busca, al no considerar con la misma profundidad la diversidad de posiciones, intereses y derechos que pueden existir entre sus propios integrantes.

Ante ello, una actualización del Convenio debería considerar mecanismos que permitan recoger y proteger las distintas posiciones que puedan existir dentro de los propios pueblos, especialmente aquellas provenientes de grupos minoritarios o que no se encuentren representados por la posición mayoritaria. Esto no significaría debilitar los derechos colectivos ni la autonomía de los pueblos, sino garantizar que estos puedan ejercerse respetando también los derechos individuales de sus integrantes.

4. Representación formal frente a representatividad real

El Convenio 169 aboga por el respeto y reconocimiento legítimo de los organismos e instituciones representativos de los pueblos indígenas, así como por su inclusión en los espacios donde se decidan aspectos involucrados con el bienestar de los pueblos que dirigen. Sin embargo, desde mi experiencia, he logrado reconocer que, si bien la representatividad mantiene los sistemas de organización tradicionales y recurrentes, el verdadero poder de dirección puede ejercerse también desde otras instituciones; ante ello, organizaciones como juntas de regantes, asociaciones de mineros artesanales, rondas campesinas, etc. pueden convertirse, en muchos lugares, en actores con una importante capacidad de influencia sobre el rumbo que los pueblos toman en diversos aspectos. A esto se suma que he logrado presenciar casos en los que, dentro de comunidades campesinas, la investidura del cargo de presidente comunal se otorga incluso como una sanción, más que como el resultado de un proceso basado en el reconocimiento de capacidades para ejercer dicha representación.

Dada la variedad de formas en las que se ejerce el poder de dirección en los pueblos en el mundo actual, se hace necesario respaldar la legitimidad de las organizaciones representativas tradicionales, procurando a su vez que estas puedan recoger las distintas posiciones y organizaciones que ejercen influencia dentro de los pueblos; con el objetivo de lograr espacios de diálogo verdaderamente representativos, donde se recoja de manera centralizada el sentir y pensamiento de sus integrantes.

De este modo, dada la realidad contextual en torno a la legitimidad y al ejercicio real de dirección de las instituciones representativas tradicionales, el Convenio 169 debería actualizar el contenido de aquellos artículos dedicados al respeto de las instituciones que representan a los pueblos, incorporando mecanismos que permitan reforzar su legitimidad y representatividad, de manera que su participación en los espacios de diálogo responda realmente a las distintas posiciones e intereses existentes dentro de los pueblos.

5. Justicia propia frente a estándares comunes

Un último punto en el que vale la pena incidir ante una propuesta de actualización y cambio del Convenio 169 es el referente al respeto de los sistemas de justicia autónomos de cada pueblo, lo cual, de acuerdo con el contexto en el que nació el tratado, resultaba especialmente relevante para garantizar el respeto de sus costumbres, instituciones y formas propias de organización.

Si bien el Convenio estipula que dichos sistemas deben estar supeditados a ciertos documentos normativos nacionales e internacionales, sobre todo a los referidos a la protección de los derechos humanos, en la práctica la ejecución de criterios de justicia autónomos y de carácter cultural no siempre ha ido bajo dicho mandato. Un ejemplo de los límites que pueden presentarse se observa en un caso ocurrido en Carabaya, Puno, donde dos personas fueron sometidas durante aproximadamente 20 días a una denominada “cadena ronderil”, siendo trasladadas por distintas comunidades mientras se investigaba su presunta participación en un delito. Si bien el Tribunal Constitucional reconoció la importancia de la justicia comunal, determinó que en este caso se vulneraron derechos fundamentales, entre ellos la libertad personal y el derecho a no ser sometido a tratos inhumanos o degradantes, reafirmando que los sistemas propios de justicia deben ejercerse dentro del respeto de los derechos fundamentales (Tribunal Constitucional del Perú, Exp. N.° 01622-2022-PHC/TC, 2025).

Desde mi experiencia he logrado observar cómo muchos de los responsables de casos como el mencionado han apelado de manera firme y recurrente al Convenio 169 en lo referente a la protección de los sistemas de justicia propios. Sin embargo, en un mundo interconectado, tanto hacia la institucionalidad central de un Estado como entre los distintos pueblos, es importante cuestionarnos la necesidad de encaminar, de manera más firme, el rumbo de la justicia de los distintos pueblos y organismos de un país hacia estándares comunes, ya que la convivencia de distintos sistemas de justicia puede generar conflictos respecto de las competencias, límites y criterios que deben prevalecer ante un eventual caso de disputa.

Por ello, se propone que el Convenio 169 mantenga la importancia otorgada a los sistemas de justicia propios, pero que realice un esfuerzo mucho mayor en establecer mecanismos claros de articulación con los sistemas nacionales de justicia y estándares comunes de obligatorio cumplimiento, especialmente aquellos relacionados con la protección de los derechos humanos. De esta manera, sería posible preservar la autonomía y las particularidades culturales de estos sistemas, pero dentro de límites claramente establecidos para todos, algo que un mundo de contacto permanente y continuo entre los pueblos exige.

En síntesis, el Convenio 169 sirve y ha servido como un útil instrumento para la protección integral de los pueblos indígenas y tribales; sin embargo, con el paso del tiempo, su eficacia y legitimidad para ser tomado en cuenta como un referente para dicho fin entre las distintas partes pueden verse reducidas, dado que su contenido no se ha actualizado frente a lo que el mundo presente exige y requiere.

Los puntos observados en el presente artículo no buscan minimizar la importancia del Convenio y mucho menos desconocer su vigencia y alcances; por el contrario, buscan que dicho tratado evolucione frente a las exigencias actuales y se torne en un documento que no solo garantice protección, sino también entendimiento constante, lo cual un mundo cada vez más interconectado necesita para su total funcionalidad.

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